La proposta della nuova legge sugli appalti

di Paolo Maninchedda
La bravissima Anna Marchesini esordiva spesso negli sketch di uno dei suoi personaggi preferiti e meglio riusciti, la signorina Carlo, col mitico: «siccome che sono cecata…».  Martedì in Giunta ho distribuito il disegno di legge sugli appalti. Siccome che quando si fanno cose complicate si è spesso cecati, chiedo a tutti gli interessati di far pervenire osservazioni, valutazioni, correzioni. Chiederei solo la cortesia di non fare annotazioni generiche o strampalate o vagamente ispirate allo stile a membro di segugio.
Ecco qui il disegno di legge.
Lo metto in rete perché è una materia molto complessa, fortemente delimitata dalle normative italiane e europee e quindi con margini di azione limitati per la Regione Sardegna.
Tuttavia abbiamo cercato di fare un lavoro serio: un testo unico delle norme vigenti e, laddove possibile, qualche innovazione significativa.
Mi limito a segnalare i più importanti interventi, alcuni dei quali, come la centrale unica di committenza, tutt’altro che innovativi e già in fase di realizzazione, come è noto, d’intesa con l’Assessorato degli Enti Locali e l’Assessorato della Sanità:

• la centralità della fase programmatoria nel ciclo dell’appalto, direttrice generale del progetto di riforma, attraverso: il riordino e la semplificazione degli strumenti di programmazione della spesa sia per le opere pubbliche di competenza della Regione, attraverso l’istituto della delegazione amministrativa sia delle opere pubbliche di competenza degli altri enti, attraverso l’istituzione, in particolare, per il sistema delle autonomie locali, del fondo per la progettazione e realizzazione delle opere di loro competenza; la programmazione dei contratti pubblici (annuale e triennale) integrata con gli elenchi delle opere incompiute, al fine del lor completamento o riutilizzo, anche con destinazione d’uso differente; la programmazione delle opere pubbliche infrastrutturali di preminente interesse regionale, che individua le opere pubbliche, anche finanziate o cofinanziate da soggetti privati, prioritariamente destinate all’assetto del territorio e, in generale, all’adeguamento e al potenziamento infrastrutturale, da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo economico e sociale del territorio e introduce per esse l’Autorizzazione Unica delle Infrastrutture Strategiche (“AUDIS”), rilasciata dalla sezione seconda della riformata Unità Tecnica Regionale, con l’obiettivo di ridurre i tempi di approvazione e istruttoria dei progetti e di apertura dei cantieri;

• la pianificazione per la qualità architettonica nelle opere pubbliche di particolare impatto urbanistico, territoriale, paesaggistico o ambientale, con finalità di promozione della qualità architettonica, attraverso il raggiungimento di più elevati standard nella progettazione e realizzazione delle opere pubbliche e delle infrastrutture, in modo da contribuire alla salvaguardia del territorio e del paesaggio e al miglioramento della qualità della vita della collettività; la promozione del concorso di idee e di progettazione, sempre nell’ottica di privilegiare la qualità architettonica dell’opera pubblica, con la previsione di elenchi speciali di opere per le quali lo stesso diviene obbligatorio;

• la razionalizzazione e qualificazione della committenza, attraverso l’istituzione (già in corso di realizzazione) della Centrale Regionale di Committenza della Regione Sardegna, che svolge sia le funzioni di soggetto aggregatore (art. 9, DL n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge 89/ 2014, n. 89, da recepirsi da parte delle Regioni a statuto speciale, al fine di garantirne l’applicazione), sia le funzioni di stazione unica appaltante (art. 13, legge n. 136/2010 e D.P.C.M. 30 giugno 2011), con i seguenti macro-obiettivi: razionalizzare la spesa per le forniture di beni e servizi, la realizzazione di lavori e lo svolgimento dei servizi di ingegneria e architettura, garantendo, comunque, l’autonomia delle Amministrazioni; ridurre i tempi di svolgimento delle procedure contrattuali, anche attraverso strumenti di efficentamento del sistema, volti a deflazionare il contenzioso; sviluppare, semplificare e accrescere la competitività nel mercato degli appalti, anche per il sistema locale, attraverso la promozione di network di comunicazione con fornitori, esecutori di lavori, prestatori di servizi e associazioni di categoria. Il modello organizzativo proposto articola la Ce.Re.Co. in due aree funzionali denominate “Area dei contratti pubblici di beni e servizi” (ABES) e ”Area dei contratti pubblici di lavori e servizi di ingegneria e architettura” (AREL). Tale modello organizzativo risponde all’esigenza di realizzare un sistema unitario e integrato di centrale regionale di committenza, che valorizzi il necessario raccordo istituzionale richiesto dal legislatore statale.

• Il riconoscimento di premialità al sistema delle professioni e delle micro e PMI;

• la razionalizzazione dell’organo consultivo regionale in materia di opere pubbliche, l’ Unità Tecnica Regionale per i lavori pubblici, attraverso l’istituzione di tre distinte sezioni delle quali: la prima ha funzioni consultive sui progetti di opere pubbliche, il cui valore è stato innalzato a 10milioni di euro, la seconda si occupa di rilascio dell’AUDIS (Autorizzazione Unica per le infrastrutture strategiche di preminente interesse regionale), la terza, previo accreditamento presso il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, sarà preposta alla verifica dei progetti di importo superiore a 20milioni di euro;

• la  trasparenza dell’organizzazione, la qualificazione e sostenibilità ambientale nei contratti pubblici, attraverso:
• la regolamentazione delle funzioni e compiti dell’Osservatorio regionale dei contratti pubblici, anche in funzione di sezione regionale dell’Osservatorio nazionale, per il monitoraggio dell’intera filiera dei contratti pubblici, come leva per azionare le politiche di sviluppo del territorio e l’introduzione, nel suo ambito, dell’Unità tecnica per il Partenariato Pubblico Privato, con compiti di promozione e utilizzo degli strumenti di PPP, di supporto nella realizzazione degli investimenti, nonché di coordinamento e consulenza.
• l’istituzione degli elenchi unici regionali di operatori economici qualificati per gli affidamenti di lavori e servizi di ingegneria di modesto importo, comunque sotto la soglia comunitaria, in funzione dello snellimento procedurale nella micro contrattazione, a vantaggio della competitività del sistema, anche locale;

• l’incentivazione dei giovani professionisti che operano nel settore dei servizi di ingegneria e architettura, sia attraverso la co-progettazione, necessaria al fine di maturare esperienza pregressa, sia attraverso la preferenza agli stessi riservata negli affidamenti di modesto importo;

• l’incentivazione delle micro imprese e delle imprese virtuose che operano nel settore dei lavori pubblici;

• la promozione dell’intervento volontario delle imprese in funzione preventiva o in situazioni di emergenza al fine di rafforzare l’interesse pubblico alla tutela del territorio e alla salvaguardia dell’incolumità delle persone, attraverso l’introduzione di meccanismi di premialità in fase di selezione a mezzo elenco di operatori qualificati;
• l’estensione della tutela garantita dalla legge ai subappaltatori ai fornitori;
• la premialità per le amministrazioni che applichino l’art. 1 del  D.Lgs 228/2001;

• l’introduzione del Piano d’azione per gli acquisti verdi, nel più generale quadro di promozione della sostenibilità ambientale negli appalti pubblici;

• la specificazione del ruolo del responsabile unico del procedimento quale responsabile del progetto di sviluppo ed esecuzione del contratto pubblico, del quale è enfatizzato il ruolo di project manager (con la previsione di percorsi altamente professionalizzanti), e la possibilità di nominare, comunque, il responsabile del procedimento per fasi del ciclo dell’appalto, ai sensi della legge 241/1990;
• la nomina, le funzioni e i compiti dell’ufficiale rogante;

• le competenze delle commissioni giudicatrici;
• il sopralluogo, finora svilito a mero adempimento di rito;

• la semplificazione procedurale e l’introduzione delle clausole sociali e ambientali;

• la predisposizione di linee guida, bandi tipo e capitolati speciali, di supporto alle stazioni appaltanti negli adempimenti previsti dalla legge anticorruzione nonchè di promozione e coordinamento, anche mediante la diffusione delle buone pratiche, tra cui, novità di particolare rilievo, l’introduzione di forme di tutela dei fornitori dell’appaltatore, a garanzia del pagamento delle relative prestazioni.
• disposizione in materia di tutela del lavoro, tra cui l’introduzione del Tutor di cantiere.